关于探索“水权交易”方式，创新太湖流域生态补偿机制的对策建议

建议人：陈  雯  江苏省苏科创新战略研究院理事长、中国

科学院南京地理与湖泊研究所研究员

孙  伟 中国科学院南京地理与湖泊研究所、江苏省苏科创新战略研究院研究员

徐力刚 中国科学院南京地理与湖泊研究所、江苏省苏科创新战略研究院研究员

报送单位：江苏省苏科创新战略研究院

太湖具有水气调节、航运灌溉、饮用文化等生态生产生活多重功能，流域跨苏浙沪三省市，周边人口密度大、经济较发达。因长期以来污染物外源输入，太湖富营养化严重，2007年曾发生“蓝藻大暴发”和“无锡水危机”事件。近年来，三省市按照党中央、国务院决策部署，将太湖流域综合治理作为生态文明建设和重大民生工程，铁腕治污、科学治太。特别是江苏，作为太湖主要行政管辖地和治太主体，先后投入上千亿资金及大量人力物力，太湖水质有明显好转。近期，上海市提出把太浦河作为从东太湖引水的清水通道设想，这不仅关系到太浦河防洪、航运和供水功能变更问题，还涉及太湖取水后的生态水量平衡和太湖流域环湖城市如何加大投入以保障太湖及太浦河水质问题。随着长三角区域一体化发展战略实施，环湖城市如何更好地共同保护太湖、协调供水防洪航运等民生需求、平衡各地投入和资源利用，显得十分迫切。

为此，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》及《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》都提出在太湖流域建立生态补偿机制。国家发改委地区振兴司正在组织编写“关于加快推进太湖流域市场化、多元化生态保护补偿机制建设的指导意见”。这一机制的引入推行，能够推动太湖流域一体化保护与利用，协调水资源供需关系并满足新的水资源利用需求。但目前流域跨界生态补偿机制还面临着诸多制度难点、技术难点和实施难点，江苏省环保厅和财政厅正在组织科研机构开展相关研究工作。

我省应高度重视太湖生态补偿机制研究和实施，联合上海市、浙江省从太湖流域一体化保护和资源利用大格局出发，探讨建立苏浙沪区域“水权交易”方式，以此为切入点突破省际横向生态补偿的诸多难点；同时尽快设立太湖生态基金，以推动太湖生态保护和生态补偿机制的市场化运作和落地实施。

一、太湖流域生态保护及补偿机制实施面临的问题

太湖流域生态补偿机制建立的复杂性和矛盾问题，主要集中在太湖一体化持续综合保护治理难度、生态补偿机制的技术和制度难点这两方面。

（一）太湖流域水环境治理还存在很多不确定性

一是水质不稳定，处于治理瓶颈期。营养盐来源及浓度波动规律不明，氮大多以溶解态排入湖区，总氮浓度波动中下降；总磷浓度波动较大，往往以颗粒态沉积湖中，随微囊藻生长消耗水体溶解氧而释放水中，对水质影响更大。当前湖泊底泥内源污染及蓝藻防控技术及工程不能适应实际需求，加上环湖部分城区雨污没有分流，流域大部分沟塘湖荡水质较差，农业面源防控任务艰巨，大雨暴雨后河沟积累污染物集中入湖，外源影响风险依然很大，短期内太湖总磷浓度难以稳定控制到0.05mg/L的水质治理目标，需要持续投入以保证水质稳定提升。

二是水量水资源分配不稳定。引江济太等工程投入运行后，入湖水量明显上升，近10年的平均值为116亿m³，较30年前的水平高出39亿m³ 。出湖水量约增加18.63亿m³，用水量节节攀升。太湖换水周期在缩短，从270天下降到180天。江苏方面入湖水量增长53%，占总增量的84%；浙江方面南排工程分流，清水入湖减少6%。水资源利用长江水携带总磷增加，可能给太湖带来沼泽化及生物多样性变化的生态风险。而大型浅水湖泊生态修复刚刚起步，尚需大量研究和工程投入。

三是太湖及流域河道生态生产功能协调难度较大。太湖清水通道建设和防洪、航运、渔业等多功能交织矛盾突出。太浦河既是太湖的泄洪通道，也是上海大宗建材物资的运输通道，当太浦河作为上海市水源地上游的主要输水通道时，对其防洪、航运及沿线生产功能、上游水质维护提出了更高要求。这些都大幅度增加了生态补偿机制建立过程中的协调交易成本及发展权损失成本。

（二）太湖流域现有生态补偿机制分析

一方面，生态产品价值普遍难以定量化，补偿基准难以达成共识。太湖水资源是大自然赐予江南及长三角的最宝贵生态品。生态品是非竞争性公共物品，长期以来没有形成合适的市场定价机制。学界通常用生态服务功能和资源边际成本的价值评估方法确定生态补偿基准，其边际参数确定非常困难，主观性较大，现实操作中难以应用。同时太湖流域的补偿收益区大部分处于城市密集区和重点开发区域内，生态环境保护治理的压力和发展机会成本很大，因此用传统方法核算补偿基准进行生态补偿更为困难，不具备现实可操作性。

另一方面，缺少付费及谈判协商制度及市场化运作机制。为维持和保护太湖的水量水质，“谁破坏，谁修复”规则基本在运行，但“谁使用，谁付费”规则还没有建立起来。长期以来自然资产价值没有纳入核算之中，各界对于公共生态品的使用鲜有付费认知，这种状况适用于优质生态品无需投入即可源源不断获取，但无法支撑需要大量持续投入的生态品，如太湖水资源保护和利用。尽管各省市都出台了生态补偿的相关文件，但以政府主导、双边协商的跨区域省际横向生态补偿机制尚不健全，现实中协商沟通依然不够顺畅，第三方沟通协商平台和运作手段单一，缺乏生态产品购买、水权排污权交易、生态保护和环境治理联合投入等市场化方式。

二、创新太湖流域生态补偿方式和实施机制的建议

生态补偿虽然在我国有不少探索，但仍处于初步阶段。太湖流域生态补偿如何精准地将政府主导和市场运作相结合，将是一个全新探索。

（一）采用“水权交易、协商水价”的生态补偿方式

基于太湖水资源生态服务功能价值核算的不现实和太湖流域的高开发强度带来的高机会成本，太湖流域的生态补偿机制，不宜采用人口低密度生态保护区（如新安江上游地区）的生态补偿主要用以保障居民福利和生态功能维护方式。建议参考香港东江买水和新加坡在马来西亚“水权水价”交易模式，采用“水权交易、协商水价”的方式，按照水资源“使用者付费”的方式开展生态补偿（购买）。在确定调水水质环境基准基础上，以维护基准水质和水量的投入计算水资源使用价格，作为补偿基准。

——水质环境基准：以饮用水的生水供给为基本要求，可以确定在总体三类水。对城镇化地区过高的水质要求不现实且成本过高。

——补偿基准：以维护太湖水量和水质安全的生态环境保护治理投入及产业调整成本为总投入，除以太湖流域各地区水资源的合计实际使用量，可以计算出单位维护成本，作为基准水价，使用方和供给方通过协商确定更为精确的价格。香港东江买水单位平均水价大约在4-5港元/吨，这个成本远低于10元/吨左右海水淡化的替代方案成本。

——补偿额度：根据各地水资源的分配情况，核算需支付的用水费用（各地用水量乘以基准水价），以此综合确定生态补偿的资金额度。

——污染赔偿额：估算水量和水质无法达到目标要求情况下，对下游地区的损失影响，评估污染赔偿出现情况，测算污染赔偿方案。

（二）建立太湖流域综合治理协商合作机制

江苏联合上海和浙江共同建立太湖流域综合治理协调协商机制，利用长三角主要领导干部座谈会或联席会议制度，形成每年一次的高层常态化沟通机制，决策生态补偿、环境治理工程等重大事项。目前的太湖流域管理局基于水法的管理，对陆地流域没有统筹和约束权力。建议设立一个权属国务院的流域协调机构，争取委托江苏代为统筹管理和实施，在两省一市太湖流域范围内，统一立法、标准、考核，统一流域治理和流域运行管理。建立健全评估监督机制，发挥各方力量，对生态补偿和环境损害赔偿行为进行监督，对补偿或赔偿方案的实施效果进行评价。

（三）建立政府主导、市场化运作的太湖生态保护投入和生态补偿资金运作机制

以水权交易为基础的生态补偿机制、以太湖综合治理共同基金为基础的市场化运作方式能够极大的促进太湖流域的生态保护和资源利用的可持续性发展。建议由三省市共同成立太湖生态基金，由该基金统筹管理生态补偿资金，并支付太湖流域的生态保护、环境治理和产业空间结构调整等费用。根据各地使用水量水质，三省市相关城市交付的水资源使用生态补偿（购买）资金和中央拨付的治太专项资金直接进入太湖生态基金。该共同基金成立初期的资金缺口部分可以考虑由政策性银行和开发性银行以贷款形式解决，后期基金以向各地收取的水资源补偿费用还贷。基金可以考虑由中央和地方以理事会形式、市场化运作管理。

（四）推动多学科多地区的联合研究

组织流域水文水资源、产业及环境经济、环境治理工程等多领域专家协同研究，着力解决生态补偿的关键科学问题，包括太湖水量水质和生态安全目标与环境成本、经济社会发展的响应关系分析，基于水资源平衡的未来太湖调水可行性分析，未来太湖生态环境治理主要方向及工程布局等，进行太湖一体化治理的生态环境投入及发展权损失的总体估算，在此基础上形成补偿的环境基准和经济标准，作为横向补偿的科学基础。

（此建议得到中国科学院南京地理与湖泊研究所江和龙、潘继征、赖锡军以及江苏省苏科创新战略研究院李荣志等同志的大力支持。）